PRESUPUESTO DEL ESTADO DE GUATEMALA

Presupuesto del Estado

Presupuesto Nacional, presupuestos del Estado o presupuestos generales de los poderes públicos, es el documento financiero del Estado u otro poder de la administración pública, que equilibra ingresos públicos y gasto público en el año fiscal. El presupuesto constituye la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones (gastos) que, como máximo, pueden reconocer y los derechos (ingresos) que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio (anual).

La aprobación de los presupuestos constituye una de las atribuciones del congreso o parlamento de un país, mediante la correspondiente Ley de presupuestos; que es una norma legal, contemplada en diversos ordenamientos jurídicos dictada por este órgano a finales de año (generalmente los últimos días de diciembre) que regula todo lo concerniente a los presupuestos para el año siguiente. Esta ley incluye la relación de gastos que puede ejercer el Estado y los ingresos que éste debe alcanzar en el próximo año. Además, es una ley de naturaleza mixta puesto que su función es legislativa pero también de control. Por sus especiales características, la ley de presupuestos puede tener una tramitación especial o distinta de las otras leyes.

Se entienden por gastos al conjunto de erogaciones, generalmente dinerarias que realiza el Estado para cumplir con sus fines, es decir, satisfacer las necesidades de la sociedad. Por el contrario, los recursos son el grupo de ingresos que tiene el Estado, preferentemente dinero para la atención de las erogaciones determinadas por las exigencias administrativas o de índole económico-social.

Para obtener estos recursos el Estado establece leyes tributarias que deben estar acorde a lo que garantiza la Constitución del país.

Elementos fundamentales del presupuesto público

• Carácter jurídico: El presupuesto es una institución jurídica fundamental del Derecho Público, que sanciona la competencia del poder legislativo para controlar la actividad financiera del Estado, como manifestación del carácter representativo de la soberanía popular que supone el parlamento.
• Carácter político
• Documento de elaboración periódica, este carácter se deriva de su naturaleza política y de instrumento de control, que ha de ser renovado periódicamente.
• El presupuesto adopta una forma contable. Desde este punto de vista el presupuesto aparece formalmente equilibrado, lo cual no implica que desde el punto de vista económico esté equilibrado.
• El presupuesto supone una autorización de gastos y una previsión de ingresos
• Representa la concreción del plan económico de la Hacienda Pública.

El proceso para formular el presupuesto de la Nación

Según el Ministerio de Finanzas (MINFIN), la elaboración del presupuesto en el sector público permite estimar los recursos que estarán disponibles y su distribución entre las instituciones de acuerdo a las prioridades del Gobierno. Además, indica el límite de gasto de cada entidad para desarrollar las actividades requeridas para alcanzar sus planes y objetivos a través de sus programas y proyectos.

“Es el principal instrumento para ejecutar la política pública de un Gobierno; refleja sus intenciones reales más allá de los discursos”, considera Marvin Flores, de Acción Ciudadana. “Allí se puede visualizar si privilegia la educación y la salud, por ejemplo, o a otros temas como la infraestructura’, agrega.

El presupuesto también constituye una base para la transparencia en el uso de los recursos públicos, pues permite conocer de manera ordenada el destino del gasto realizado por las entidades públicas y, de esa forma, evaluar los resultados de la gestión pública. Otro punto positivo es que no pueden obtenerse recursos de préstamos y donaciones para nuevos proyectos, a menos que se tenga un presupuesto que permita evaluar la capacidad de pago y endeudamiento del país. “Estos deben ser remitidos a la Junta Monetaria (JM) para su aprobación”, señala el economista Rodrigo Ponce, ex miembro de la JM.

Las leyes, los principios, las entidades públicas, los pasos que hay que seguir para que el presupuesto sea aprobado, ejecutado y evaluado, forman el Sistema Presupuestario.

Según se estipula en la Constitución Política de la República, el presupuesto tiene vigencia de un año y es universal porque incluye la estimación de todos los ingresos a obtener y el detalle de los gastos e inversiones por realizar. Con la contribución de nuestros impuestos, de alguna manera somos partícipes indirectos de la elaboración de presupuesto; además, es un documento público y accesible a cualquier ciudadano que quiera consultarlo para conocer cómo se distribuyó en las distintas entidades del Estado. Luego de la aprobación del presupuesto, se puede consultar en la página de internet del Ministerio de Finanzas y del Congreso de la República (bajo el número del Decreto Legislativo correspondiente). 

¿Cómo se elabora?

1. Estructura programática

Para elaborarlo se aplica la técnica del presupuesto por programas, que detalla qué bienes o servicios las entidades públicas ponen a disposición de las personas. Según información proporcionada por el MINFIN, la asignación del gasto se hace utilizando diferentes niveles como Programas, Subprogramas, Proyectos, Actividades u obras. A este conjunto se le llama estructura programática y muestra los bienes o servicios que se están desarrollando en las entidades públicas. Todo esto da vida a la estructura presupuestaria.

2. Techo presupuestario

Según explica el diputado Carlos Barrera, ex viceministro de Finanzas, en marzo se empiezan a hacer las estimaciones macroeconómicas para el año siguiente. “La Comisión Técnica que se encarga de esto está conformada por el MINFIN, la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN), la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y el Banco de Guatemala (BANGUAT)”, detalla.

De ahí salen los primeros cálculos del techo presupuestario, ya que la SAT se encarga de estimar los ingresos provenientes de impuestos y el MINFIN estima los provenientes de préstamos externos, colocación de bonos y donaciones que se tendrán durante el año. Ese primer cálculo se manda a las diferentes entidades del Gobierno (Ministerios, Secretarías de la Presidencia, Organismos de Estado, Entidades Descentralizadas y Autónomas).

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3. Plan Operativo Anual (POA)

Ponce refiere que, con esa información, cada dependencia desarrolla sus planes operativos anuales, que es la definición de objetivos operativos a alcanzar y actividades a realizar en el año para lograr esos objetivos. De ahí salen sus requerimientos hacia SEGEPLAN, de acuerdo a la técnica y normas emanadas de Finanzas. Allí también llegan las peticiones de los Consejos Departamentales de Desarrollo.

4. Anteproyecto de Presupuesto

El anteproyecto de presupuesto se presenta ante la Dirección Técnica del MINFIN, a más tardar, el 1 de julio de cada año. Paralelamente, la Comisión técnica sigue trabajando para definir los techos presupuestarios definitivos. Ambas cosas, requerimientos y techos, se discuten en Gabinete de Gobierno para obtener un visto bueno del Presidente. Allí se les analiza y prepara para conformar el proyecto de presupuesto que debe entregar al Congreso de la República, a más tardar, el 2 de septiembre, y con esto inicia la etapa de discusión y aprobación, que finaliza el 1 de diciembre.

5. Discusión y aprobación por el Congreso

Según Barrera, pasa primero por la Comisión de Finanzas del Congreso de la República y posteriormente pasa a discusión en el pleno. La Constitución Política establece en el artículo 171, inciso b), que en caso de no aprobarse continúa rigiendo el del año anterior, el cual puede ser modificado o ajustado por el Congreso.

“Aunque la no aprobación del presupuesto tiene un impacto negativo en el desempeño de las actividades de las instituciones públicas, nos opondríamos a uno que esté mal estructurado, sobre todo en cuando a la recaudación”, segura Barreda. “Si no tienen clara la recaudación de este año, menos van a tener la del año que viene’, añade.

Por su parte, Flores opina que no aprobarlo provoca desajustes que se traducen en atrasos y más burocracia. “Aquí hay un factor político, pues hay intereses en juego para su aprobación o no. Por otro lado, lo que se propone originalmente va cambiando en el proceso. Es una lástima porque el sistema que se usa para formularlo es técnicamente muy bueno”, considera.

Control y liquidación presupuestaria

Además de la formulación, presentación y aprobación, la Carta Magna señala que el proceso presupuestario está conformado también por su ejecución, control y liquidación. El presidente de la República, a través del MINFIN como ente encargado de llevar el registro consolidado de la ejecución presupuestaria, debe someter cada cuatro meses al Congreso de la República un informe analítico de la ejecución presupuestaria para su conocimiento y control.

Por su parte, el Congreso de la República debe aprobar o improbar anualmente, en todo o en parte, y previo informe de la Contraloría General de Cuentas de la Nación (CGCN) el detalle y justificación de todos los ingresos y egresos de las finanzas públicas que le presente el Ejecutivo sobre el ejercicio fiscal anterior. Según señala Barreda, desde hace 8 años este informe no es aprobado. “Hacerlo sería apoyar los malos manejos de ciertos recursos”, señala. Por otro lado, el Ministerio de Finanzas Públicas, los Organismos de Estado, las entidades descentralizadas y autónomas deben presentar la liquidación del presupuesto anual a la CGCN dentro de los tres primeros meses de cada año.

La CGCN debe emitir dictamen en un plazo no mayor de dos meses sobre las liquidaciones del Presupuesto de las instituciones, debiendo remitirlos al Congreso de la República, el que aprobará o improbará la liquidación. “Parte del informe anual de Gobierno es un análisis de lo que se ha hecho con el presupuesto. Lamentablemente, ya lleva varios años que no se presenta en el pleno del Congreso y no se somete a discusión”, señala Barreda.

Por lo tanto, las entidades deberán desarrollar mayor trasparencia en la formulación presupuestaria, entendiendo a la priorización del gasto, así como la eficacia y eficiencia en la articulación de las siguientes acciones:

• Con el objetivo de garantizar mayor trasparencia en la formulación del presupuesto de egresos, las entidades deberán cuantificar la cantidad de insumos necesarios para atender cada una de las acciones establecidas.

• Es necesario enfocarse en el proceso logístico para que las instituciones publicas aumenten el valor que aportan a la ciudadanía a través de la mejora continua de los bienes y servicios que ofrecen.
• Generar los indicadores correspondientes que permitan evaluar la situación actual, asi como e avance en cada una de las intervenciones realizadas por las entidades de gobierno. La evaluación debe considerarse como un proceso continuo de medición de las metas programadas y su propósito es el de mejora la toma de decisiones gerenciales reduciendo la incertidumbre y aumentando la eficiencia en la inversión.

La obtención de las metas establecidas por cada institución, fortalece la trasparencia, en virtud que permite demostrar el trabajo realizado por las entidades y la efectividad en el uso de los recursos empleados. En este sentido, seguimiento debe ser realizado en función de los siguientes objetivos:

• Determinar el avance en el cumplimiento de las metas propuestas y diferencial para poder alcanzarlas.

• Identificar gestiones adicionales que pueden contribuir para alcanzar las metas propuestas.

• Establecer acciones correctivas en caso de que no se este logrando alcanzar resultados inmediatos e intermedios de acuerdo al modelo lógico diseñado.

• Mejorar los procesos institucionales, en función del aprendizaje y la especialización.

• Difundir e incentivar la participación ciudadana en los informes de seguimiento a todas las actrices implicadas.

La evaluación complementa los procesos de gestión por resultados, ya que permite verificar si las intervenciones realizadas alcanzaron los resultados previstos y si las intervenciones realizadas los resultados previstos y si efectivamente lograron el cambio esperado en el ciudadano y su entorno.

Dentro de este contexto, el monitoreo, seguimiento y la evaluación son proceso ex ante durante y es post que estrechamente ligados en busca de resultados efectivos y para poder reencausar acciones a tiempo si estas no proyectan los efectos esperados o bien poder determinar e identificar que programas han generado los resultados y que otros no.

Objetivos

• Definir las actividades y los mecanismos de coordinación interinstitucional y asistencia técnica para formular e integrar de manera homogénea, el plan estratégico institucional, multianual y el plan Operativo Anual, con el Proyecto de presupuesto General de ingresos y Egresos del estado para el Ejercicio Fiscal 2018 así como el Plan Operativo Multianual con el presupuesto Multianual que se establece de acuerdo a las normas para la Formulación presupuestaria del ejercicio fiscal.

• Orientar el proceso de formulación e integración del proyecto de presupuesto general de ingresos y egresos del estado para el ejercicio fiscal y prepuesto multianual de tal forma que priorice las asignaciones en función de las posibilidades estimada de recursos aspiraciones de cabio y los ámbitos de desarrollo más importantes que demanda la sociedad guatemalteca.

• Implementar las acciones que sean aplicables en el proceso presupuestario en función de la legislación vigente y de los parámetros de observancia general que establece las guía conceptual de Planificación y presupuesto por resultados para el sector público de Guatemala, tomando como base los lineamientos del plan Nacional de Desarrollo y la política programas y proyectos para el logro de metas y resultados.

• Guiar la formulación e integración del presupuesto multianual propiciando la sostenibilidad de los programas y proyectos en el mediano plazo, en el contexto del logro de resultados en función de las necesidades manifestadas por los ciudadanos.

Bases Generales para la programación del Proceso de Planificación y Formulación Presupuestaria

El Gobierno de la República de Guatemala por medio de la Secretaría de Planificación y Programacion de la presidencia y el del Ministerio de Finanzas Públicas que brindan la asesoría y asistencia técnica, metodológica y las herramientas e instrumento para la implementa ion del enfoque de la gestión Por Resultados en la Administración Pública. Lo anterior conlleva a la definición de Resultado Estratégicos para impulsar cambios sustanciales en la gestión pública, asi como las trasformaciones y el logro consecutivo de las mejoras en las condiciones de vida de los guatemaltecos.

La estrategia de programación del proceso de planificación y formulación del presupuesto general de Ingresos y egresos del estado para el Ejercicio Fiscal 2018 y continuara siendo enfocada en función de la metodología de la Gestión por Resultado con la finalidad de promover el cambio y el fortalecimiento de las acciones que las instituciones de la administración publica accionan en favor de reducir las brechas y condiciones que limitan el desarrollo del ciudadano.

Por lo tanto, las entidades deberán desarrollar el proceso de planificación y la formulación presupuestaria, atendiendo a la priorización del gasto, así como eficacia y eficiencia en la articulación de las siguientes acciones:

• Con el objetivo de Garantizar mayor trasparencia en la formulación del presupuesto de egresos, las entidades deberán cuantificar la cantidad de insumos necesarios para atender cada una de las acciones establecidas.

• Es necesario enfocarse en el proceso logístico para que las instituciones públicas aumenten el valor que aportan a la ciudadanía a través de la mejora continua de los bienes y servicios que ofrecen.

• Generar los indicadores correspondientes que permitan evaluar la situación actual, asi como el avance en cada una de las intervenciones realizadas por las entidades del gobierno. La evaluación debe considerarse como el proceso continuo de medición de las metas programadas y su propósito es el de mejorar la toma de decisiones gerenciales reduciendo la incertidumbre y aumentando la eficiencia en la inversión.

PRESUPUESTO DE INGRESOS

El Presupuesto General de Ingresos para el Ejercicio Fiscal 2017, asciende a la cantidad de Q79,830.0 millones, el cual fue estimado utilizando las variables macroeconómicas proporcionadas por el Banco de Guatemala, que resumen el comportamiento esperado de la economía y con base a la tendencia histórica de la recaudación. La integración de este para 2017 es de 72.6 por ciento con ingresos tributarios, 20.8 por ciento con recursos obtenidos a través del endeudamiento interno y externo y 6.6 por ciento con el resto de las cuentas.

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS

SEGÚN EL CLASIFICADOR ECONÓMICO DE LOS RECURSOS

(Montos en Millones de Quetzales)

En este contexto, se espera que los ingresos corrientes de la Administración Central asciendan a Q62,385.3 millones, equivalentes a un 11.2 por ciento del Producto Interno Bruto, que aunado a la captación de ingresos de capital, alcanza una disponibilidad de ingresos totales de Q62,390.8 millones.

Las fuentes financieras asignadas para el ejercicio fiscal 2017 ascienden a la cantidad de Q17,439.2 millones, conformados por endeudamiento público externo en Q3,530.7 millones, de los cuales Q511.5 millones corresponden a un préstamo sectorial; y, colocaciones de bonos del tesoro por Q13,073.4 millones. Asimismo, se incluyen recursos de la disminución de otros activo

financieros (saldos de caja) por Q835.0 millones, de los cuales Q5.0 millones pertenecen a disminución de caja y bancos de bonos internos (Decreto Número 85-2005), Q330.0 millones que constituyen disminución de caja y bancos de ingresos propios y Q500.0 millones de saldos de caja de ingresos corrientes.

La relación de los ingresos tributarios, como lo muestra la gráfica 1, en el caso de la meta esperada de recaudación los años 2012 y 2013 son los que muestran una variación mayor de 4.5 por ciento con respecto a los años anteriores (4.8 y 6.8 por ciento respectivamente); de los 7 años analizados se puede observar que sólo en 2011 se logró superar el monto programado de Q38,789.9 millones en 2.1 por ciento; para el resto de años la brecha se acrecienta hasta llegar a 2015 en donde esta diferencia registra la caída más alta desde 2007 con 5.8 por ciento. Esto ha provocado que la utilización de este recurso sea cada vez más limitada para generar el total de servicios y bienes requeridos por la población. Bajo este escenario, los impuestos que tienen mayor contribución para 2017, es el Impuesto al Valor Agregado (IVA) con un 43.7 por ciento del total de los ingresos tributarios, el cual para 2015 tuvo una disminución del 2.1 por ciento respecto al 2010, y el Impuesto Sobre la Renta (ISR) con 33.8 por ciento de contribución, que caso contrario del IVA, ha tenido un aumento de 5.6 por ciento comparado al 2010. Por lo anteriormente descrito, el Estado ha tomado medidas para aumentar la recaudación tributaria y agenciarse paulatinamente de los recursos necesarios para permitir atender las necesidades de la población.

CUADRO 2

ADMINISTRACIÓN CENTRAL

PRESUPUESTO DE INGRESOS

(Montos en Quetzales)

Donaciones

Las donaciones externas se estiman en el monto de Q583.8 millones, provenientes de gobiernos extranjeros y de organismos e instituciones internacionales. Asimismo, se contemplan donaciones internas por Q11.9 millones provenientes de la Empresa Perenco Guatemala Limited y Q6.0 millones por concepto de aporte voluntario por actividades mineras según el Acuerdo Gubernativo Número 105-2012 que constituye el Fondo Emergente.

En el cuadro siguiente se detallan las donaciones por organismo o país, para el Ejercicio Fiscal 2017.

CUADRO 4

RECURSOS POR DONACIONES EXTERNAS

(Montos en Quetzales)

El Presupuesto de Egresos

El presupuesto de egresos se incrementó en 35.9% en términos reales durante el período 2004- 2016 y, en el mismo período, los ingresos tributarios netos se incrementaron en 37.9%. Como porcentaje del PIB, durante el mismo período los egresos pasaron de un 14.2% a un 12.6% mientras que la carga tributaria pasó de un 11.5% a un 10.4%. En el mismo período cinco instituciones han acumulado, en promedio, el 80.5% de los egresos: las Obligaciones del Estado a cargo del Tesoro (33.1%); el Ministerio de Educación (16.2%); el servicio de la deuda pública (15.1%); el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (9.0%); y el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (7.2%).